Александр Михайлович Козлов поднял основные проблемные вопросы, влияющие на качество предоставляемых ЧОО охранных услуг для обеспечения государственных и муниципальных закупок. В своем выступлении я бы хотел остановиться на основных мерах нормативно-правового характера, направленных на повышение качества предоставляемых охранных услуг в этой области.
Важным условием на текущем этапе развития рынка охранных услуг в Российской Федерации является повышение качества предоставляемых услуг, обеспечение достаточного уровня безопасности охраняемых объектов, обеспечение соответствующего уровня покрытия рисков, тенденция к укрупнению хозяйствующих субъектов, сокращение финансовых и репутационных потерь, улучшение условий труда работников, соблюдение работодателями трудового законодательства и т.д.
Как показывает практика существования института частной охраны в Российской Федерации, данный вид экономической деятельности претерпел значительные изменения за 20-летний период и эволюционировал из сугубо коммерческого проекта в направление, на которое государство, на сегодняшний день, готово возложить задачи по обеспечению безопасности ряда государственных объектов.
В условиях сокращения численности и финансирования правоохранительных органов, а также пересмотра перечней государственных объектов и увеличения охраняемых, частными охранными организациями государственных и муниципальных объектов, остро встал вопрос об обеспечении неснижаемого уровня антитеррористической защищенности данных объектов и снижения издержек государства на их охрану.
Из анализа результатов проверочных мероприятий деятельности частных охранных организаций, проведенных, в том числе, в связи с трагическими событиями, произошедшими в марте 2018 года в торгово-развлекательном комплексе «Зимняя вишня» в г. Кемерово, в ходе которых выявлен практически весь спектр возможных нарушений законодательства Российской Федерации, нами сделан вывод об обоснованности предлагаемых Росгвардией мер, направленных на повышение качества услуг, оказываемых частными охранными организациями.
Между тем сложившаяся ситуация на рынке охранных услуг, в частности, участие частных охранных организаций в закупках, проводимых собственниками объектов за счет бюджетных средств, вызывает серьезную обеспокоенность как с нашей стороны, так и крупных игроков рынка охраны, в связи с наличием существенных недостатков в организации данного процесса.
Проведенный анализ существующей системы организации участия частных охранных организаций в закупках, проводимых собственниками объектов, показал ряд проблем, из которых основная масса связана с низким качеством предоставляемых услуг такими организациями, а также неисполнением перед заказчиками как частично, так и полностью своих обязательств.
Ярким примером низкого качества предоставляемых услуг стали чрезвычайные происшествия, случившиеся в 2017 году в г. Ивантеевке, Перми, Бурятии. Так, 5 сентября 2017 года (Московская обл., г. Ивантеевка) ученик пришел в школу с пневматическим оружием. В результате применения пострадали трое детей. 15 января 2018 года (Пермь) чрезвычайное происшествие в школе, где в класс прошли два подростка нанесли колото-резаные раны 9 ученикам и учителю; (Бурятия) в школу проникли трое молодых людей в масках и бросили в кабинет, где шел урок бутылку с зажигательной смесью. Три ученика пострадали.
Март 2018 года. В Шадринске Курганской области две ученицы седьмого класса средней образовательной школы № 15 выстрелами из пневматического пистолета нанесли телесные повреждения ученикам указанной школы.
Март 2018 года. Трагические события, произошедшие в торгово-развлекательном комплексе «Зимняя вишня» в г. Кемерово.
29 июня 2018 г. в главном корпусе МГТУ им. Баумана неизвестный нанес гражданину Дмитриеву А.Н. колото-резаное ранение.
Анализ проверочных мероприятий по результатам произошедших событий показывает, что осуществляющие охрану частные охранные организации не в полной мере соответствовали требованиям, предъявляемым к ним, что могло явиться причинами совершения таких резонансных происшествий.
В частности, допускалось осуществление охраны без удостоверения частного охранника, личной карточки охранника, оказания услуг в специальной форменной одежде, не позволяющей определить их принадлежность к конкретной частной охранной организации, отсутствие должностных инструкций частного охранника на объекте охраны, и самое главное отсутствие в лицензии на осуществление частной охранной деятельности 7 вида охранных услуг, позволяющего осуществлять охрану данной категории объектов.
Часть третья статьи 3 Закона о частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации определяет исчерпывающий перечень предоставления в целях охраны видов услуг: 7) охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности.
Действующая нормативная правовая база устанавливает, что к участию в закупках на предоставление охранных услуг допускается неограниченный круг лиц, соответствующих конкурсной документации, определяемой заказчиком.
При этом в целях получения государственного контракта частные охранные организации зачастую идут на значительное снижение цены выставляемого лота, а в ряде случаев на торги выходят либо «фирмы-однодневки», создающиеся под конкретный конкурс (аукцион), либо выставляются частные охранные организации, имеющие в своем составе от 1 до 2-3 работников, не имеющих зачастую опыта работы и соответствующей квалификации.
Стоит отметить, что согласно Федеральному закону «О защите конкуренции» определяющим фактором в ходе проведения торгов является цена предоставляемой услуги, в связи с чем в результате торгов выигрывают фирмы, максимально снизившие цену.
При этом не учитывается, что за четверть от первоначальной стоимости заказа качественное выполнение работ или предоставление услуг зачастую не представляется возможным. В итоге охранная организация, осуществившая ценовой демпинг, не спешит выполнять взятые на себя обязательства, либо делает это некачественно.
В итоге мы имеем финансовые потери государства от деятельности таких организаций, а уровень антитеррористической защищенности объектов существенно снижается.
В этой связи, учитывая данную проблематику, нами было инициировано внесение изменений в Закон о частной детективной и охранной деятельности, предусматривающих разработку нормативного правового акта устанавливающего требования к частным охранным организациям, оказывающим охранные услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд, который был принят 3 июля 2016 года № 227-ФЗ. Поэтому Главком еще в 2016 году разработан соответствующий проект постановления Правительства Российской Федерации.
Проект постановления направлен на повышение качества предоставляемых услуг частными охранными организациями при охране объектов и снижение материальных потерь бюджетов всех уровней. Проработка предлагаемых требований проводилась с нашим участием, а также с привлечением компетентных экспертов в области охраны, общественных организаций правоохранительной направленности, а положения проекта постановления обсуждались с участием представителей охранного сообщества на заседаниях Общественной палаты Российской Федерации, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации.
По итогам работы был определен ряд следующих требований, а именно:
- наличие опыта исполнения (с учетом правопреемственности) контракта (договора) на выполнение соответствующих предмету закупки услуг по охране объектов и (или) имущества за последний год до даты, предшествующей заключению контракта (договора), подтвержденного копией (копиями) ранее исполненного (исполненных) контракта (контрактов) или договора (договоров).
- наличие лицензии на оказание охранной услуги, предусмотренной пунктом 7 части третьей статьи 3 Закона.
Часть третья статьи 3 Закона о частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации определяет исчерпывающий перечень предоставления в целях охраны видов услуг:
- охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности;
- наличие действующего соглашения об обеспечении правопорядка, заключенного с органами внутренних дел и территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере частной охранной деятельности, по месту оказания охранных услуг, предусмотренных контрактом (договором);
- отсутствие в течение года, предшествующего заключению контракта (договора), грубого нарушения лицензионных требований, установленных положением о лицензировании частной охранной деятельности, подтвержденное соответствующей выпиской из реестра лицензий;
- наличие в штате ЧОО не менее 100 охранников.
Однако в ходе проведения согласительных процедур данный проект постановления не нашел поддержку со стороны экономического блока (ФАС России, Минэкономразвития России), а также Минюста России.
Так, например, ФАС России высказало мнение, что данные требования к ЧОО ограничивают конкуренцию в сфере государственных закупок и предложило реализовать предлагаемую норму через постановление Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2015 г. № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» (далее – Постановление №99). Данная позиция ФАС России была поддержана Минюстом России.
Понимая негативную ситуацию, мы инициировали 31 июля 2018 года заседание в Правительстве Российской Федерации по итогам которого было принято решение о разделении проекта постановления по требованиям на два правительственных акта. Так, предложено требования к ЧОО по закупкам внести в Постановление №99, а требования после заключения контракта определить в разрабатываемом Росгвардией проекте постановления.
В настоящее время в данном направлении проводится соответствующая работа.
Проекты указанных нормативных правовых актов в ближайшее время будут вывешены для обсуждения в сети Интернет и направлены на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.
Еще одним из основных факторов, влияющих на снижение качества предоставляемых охранных услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, является осуществление незаконной частной охранной деятельности. Анализ правоприменительной практики показывает, что существующие механизмы для пресечения случаев осуществления незаконной частной охранной деятельности малоэффективны.
Напомню, что Статья 20.16 КоАП России предусматривает за незаконное осуществление частной охранной деятельности следующие санкции:
- административный штраф на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей;
- на должностных лиц — от двух тысяч до трех тысяч рублей;
- на юридических лиц — от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
Это обусловлено рядом причин, связанных: с низкими размерами штрафов для физических, должностных и юридических лиц (размеры штрафов несоразмерны доходам, получаемым от незаконной частной охранной деятельности); с высокой латентностью данного вида правонарушения; с существенными ограничениями в реализации контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора), а также отсутствием человеческого ресурса для осуществления соответствующих проверочных мероприятий.
При этом в случае возникновения инцидентов с применением насилия в отношении посетителей торгово-развлекательных заведений и иных мест массового пребывания людей, СМИ увязывают данные происшествия с деятельностью частных охранников. Однако в ходе проведения проверочных мероприятий устанавливается, что участниками основной массы случаев, происходящих в магазинах, торговых центрах и иных местах массового пребывания людей, являются не работники частных охранных организаций, а так называемые «САВОКеры», а именно контролеры торговых залов, представители службы безопасности, администраторы, сторожа, вахтеры, а в ряде случаев сотрудники службы предотвращения потерь, не имеющие никакого отношения к частной охране. Данные лица выполняют охранную функцию, но их деятельность ничем не регламентируется и никем не контролируется.
Учитывая, что данный вид административного правонарушения несет большую степень общественной опасности и напрямую затрагивает конституционные права и свободы, а также иные права и законные интересы физических и юридических лиц, что неоднократно отмечалось Конституционным и Верховным судами Российской Федерации.
В этой связи представляется необходимым ужесточить санкции статьи 20.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за осуществление незаконной частной охранной деятельности.
Стоит отметить, что осуществление незаконной частной охранной деятельности на объектах различных форм собственности приводит к ослаблению их антитеррористической защищенности, а также к материальным потерям, как со стороны государственных организаций, так и со стороны физических и юридических лиц. Осуществление незаконной частной охранной деятельности также ведет к теневому обороту денежных средств, полученных в рамках оказания «псевдоохранных» услуг, что значительно снижает налоговые поступления в федеральный бюджет Российской Федерации.
Кроме того, необходимо отметить, что осуществление незаконной частной охранной деятельности лицами без гражданства создает предпосылки к возникновению угрозы безопасности государства. В целях решения данной проблемы Главком разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», направленный на усиление ответственности за осуществление незаконной частной охранной деятельности.
Согласно статистическим сведениям за 2017 год физическими лицами совершено более 2 тыс. административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 20 16 КоАП, что составило прирост на 20% по отношению к 2016 году (около 1,8 тыс. нарушений). При этом более 100 человек из указанного количества лиц, совершивших данное административное правонарушение – иностранные граждане.
В этой связи законопроектом в статье 20.16 КоАП РФ предлагается усилить санкции, предусмотренные частью первой:
- в отношении граждан в размере от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей; должностных лиц — от пяти тысяч до десяти тысяч рублей;
- юридических лиц — от тридцати тысяч до шестидесяти тысяч рублей;
- дополнить новой частью 11, предусматривающей введение квалифицированного состава за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 названной статьи КоАП РФ, с установлением наказания в виде административного штрафа;
- для граждан в размере от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей или обязательных работ на срок от ста до двухсот часов;
- для должностных лиц дисквалификацию на срок до трех лет; для юридических лиц административный штраф от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. В настоящее время на законопроект согласован с МВД России, ФСБ России.
Кроме того, хочу остановиться на таком важном моменте как осуществление Росгвардией контрольных функций за частными охранными организациями, что по нашему мнению напрямую влияет на качество предоставляемых ими охранных услуг.
Мы убеждены, что следствием введения в действие Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ), который значительно ограничил полномочия органов государственного контроля, в том числе Росгвардии, в проведении проверочных мероприятий, явилось существенное снижение качества охранных услуг, в связи с возможностью нарушений большинством частных охранных организаций лицензионных требований.
Данное обстоятельство создало определенное преимущество фактически неподконтрольным частным охранным организациям по отношении к добросовестным охранным организациям при участии в закупках охранных услуг государственными и муниципальными заказчиками, а также серьезный разрыв в ценовой политике при предоставлении таких услуг.
На сегодняшний день в России насчитывается около 21,4 тысяч частных охранных организаций, в которых трудится порядка 652 тысяч частных охранников, использующих 75 тысяч единиц служебного оружия. По экспертным оценкам в этой сфере деятельности задействовано не менее 1,5 миллиона человек.
При этом введение в 2015 году в Федеральный закон № 294-ФЗ нормы, устанавливающей мораторий в течение трех лет на проведение плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства, предоставило недобросовестным частным охранным организациям лазейку, в результате которой они переформатировались и к началу 2016 года мы получили ситуацию, при которой более 80 процентов ЧОО стали относиться к субъектам малого предпринимательства.
Статья 26.1 «Особенности организации и проведения в 2016 — 2018 годах плановых проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении субъектов малого предпринимательства». Если иное не установлено частью 2 настоящей статьи, с 1 января 2016 года по 31 декабря 2018 года не проводятся плановые проверки в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных в соответствии с положениями статьи 4 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к субъектам малого предпринимательства, за исключением юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 9 статьи 9 настоящего Федерального закона.
Как следствие, количество проверочных мероприятий снизилось практически в четыре раза, но при этом прогнозируемо увеличилось число обращений в Росгвардию, органы прокуратуры, МВД и ФСБ России о том, что частными охранными структурами полномочия реализуются с нарушениями, при чем, как в отношении граждан и юридических лиц, так и в отношении собственных работников.
Понимая, что складывающаяся ситуация может привести к неконтролируемым последствиям, а также учитывая, что 2018 год был насыщен проведением ряда крупных общественно-политических и спортивно-массовых мероприятий, где основная роль обеспечения охраны и общественной безопасности наряду с правоохранительными органами, отводилась частным охранным организациям, мы вышли с инициативой к главе Государства о проведении в течение 2017-2018 гг. внеплановых проверочных мероприятий в отношении ЧОО, в том числе, относящихся к субъектам малого предпринимательства.
Поддержанная инициатива успешно реализуется Росгвардией и позволила, в том числе, обеспечить безупречное исполнение государственной гарантии (№ 4 от 14 апреля 2010 г. № 1679п-П12), согласно которой Правительство Российской Федерации и все государственные органы и органы местного самоуправления обязуются обеспечить реализацию всех необходимых мер по обеспечению безопасности и охране объектов задействованных в ходе проведения Чемпионата мира FIFA-2018 года.
В свою очередь, положения действующего Федерального закона № 294-ФЗ не позволяли оперативно реагировать на данные недостатки в работе частных охранных организаций, что в ряде случаев привело к повышению уровня опасности практически до максимального.
В этой связи в рамках выполнения перечня поручений Президента Российской Федерации по вопросам совершенствования государственной политики в сфере частной охранной деятельности (от 5 ноября 2017 г. № Пр-2269) и соответствующего поручения Правительства Российской Федерации (от 17 ноября 2017 г. № РД-П4-7663) Главком разработан проект федерального закона о внесении изменений в 294-ФЗ, которым предлагается исключить государственный контроль за частной охранной деятельностью из сферы его регулирования.
Законопроектом часть 31 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» дополняется положением, исключающим федеральный государственный контроль за частной охранной деятельностью из сферы его регулирования. Законопроект поддержан МВД России, ФСБ России и Генеральной прокуратурой Российской Федерации.
При этом предложенный в ходе согласования с Минэкономразвития России риск-ориентированный подход в этой части не может быть поддержан так как исключает возможность оперативного и результативного реагирования на факты допускаемых нарушений со стороны частных охранных организаций.
Считаю, что в случае исключения государственного контроля за частной охранной деятельностью из сферы регулирования Федерального закона № 294-ФЗ вырастет уровень общественной безопасности, повысится качество предоставления охранных услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Хочу отметить, что по итогам совещания состоявшегося 18 октября 2018 года в Правительстве Российской Федерации, под председательством Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Борисова Ю.И. принято решение о поддержке позиции Росгвардии относительно законопроекта.
По результатам проработки законопроекта с ГПУ Президента Российской Федерации и в случае отсутствия концептуальных возражений по нему, он будет внесен в Государственную Думу.
Убежден, что комплексная реализация предлагаемых нормативно-правовых инициатив позволит повысить качество предоставляемых охранных услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также минимизировать риски совершения противоправных действий», — заключил Сергей Александрович.
По итогам сделанных докладов, заместитель директора Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации – главнокомандующего войсками национальной гвардии Российской Федерации генерал-полковник полиции Сергей Лебедев сформулировал и довел до участников заседания резолюцию Координационного совета:
- обеспечить актуализацию состава Координационного совета;
- подготовить и представить на утверждение Положения и персональный состав следующих комиссий:
1. по повышению качества охранных услуг;
2. по вопросам совершенствования законодательства, регламентирующего частную охранную деятельность;
3. по вопросам совершенствования системы профессиональной подготовки работников частных охранных организаций. - представить план работы Координационного совета;
- совместно с Договорно-правовым департаментом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации подготовить дополнение к Положению о Координационном совете для создания возможности заключения Соглашения о взаимодействии Координационного совета с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, общественными объединениями и организациями;
- совместно с ГУООП МВД РФ и ДПД Росгвардии подготовить предложения, направленные на совершенствование нормативно-правового регулирования по привлечению частных охранных организаций к оказанию содействия правоохранительным органам по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности;
- обеспечить надлежащее сопровождение проекта Федерального закона о внесении изменений в ФЗ-294, а также продолжить контроль за разработкой проекта Постановления Правительства РФ об установлении требований к частным охранным организациям, осуществляющим охрану объектов, финансируемых за счёт средств государственного и муниципального бюджетов, с периодическим докладом о ходе данной работы.
